DEFI DE LA GOUVERNANCE ET EXPLOITATION DES RESSOURCES PETROLIERES ET GAZIERES

Les décisions prises, à travers le dispositif mis en place, seront décisives pour que les citoyens sénégalais, selon les plus hautes autorités, puissent bénéficier significativement de l’exploitation du pétrole et du gaz. Le défi majeur résulte cependant dans la répartition et l’encadrement de la gestion des recettes issues de cette exploitation, actée en Conseil des Ministres, à travers la loi du 29 décembre 2021.

Le défi de la gouvernance

Le pays est depuis les indépendances entièrement dépendant du marché international, pour ses approvisionnements en produits pétroliers (fuel lourd, carburants, gaz butane de cuisson etc.) ..

Cela coûte au budget de l’Etat la bagatelle 700 milliards de Fcfa environs, chaque année soit 7% de son Pib. Le Sénégal a bien besoin des ressources en hydrocarbures découvertes en 2014 au large de ses eaux et à la frontière avec la Mauritanie voisine.

Après un siècle d’exploration infructueuse de son sous-sol, voilà que les bas-fonds de Sangomar, situés à une centaine de kilomètres au large des eaux sénégalaises, nous font apparaître déjà en 2014, entre 645 et 1200 millions de barils de pétrole de qualité internationale. Le bloc Sangomar offshore profond est né.

Un an plus tard, en 2015, cette fois-ci, à la frontière entre le Sénégal et la Mauritanie, le sous-sol révèle encore ses secrets en gaz naturel d’un volume de 17 à 20 TCF (soit 500 milliards m3) ; et nous voici  au bloc Saint-Louis offshore Profond.

L’année suivante, en 2016, dans les profondeurs de Kayar située à environ 65 km au nord de Dakar, sur la Grande-Côte, et au Sud de de St. Louis offshore Profond, la précédente découverte, l’on a  découvert deux puits de gaz naturel dénommés Yaakaar et Teranga, d’environ 1400 milliards de mètres cubes (50 TCF de ressources potentielles). On commence à respirer du gaz.

Ainsi depuis 2012, à la faveur de l’intensification de la promotion du bassin sédimentaire, sur les dix-sept (17) blocs dudit bassin sédimentaire identifiés, dix (10) sont aujourd’hui sous contrat, avec la découverte de pétrole et de gaz dans les 4 blocs cités ci-dessus. Des découvertes qui constituent une opportunité historique unique pour le pays de transformer structurellement son économie et d’améliorer significativement les conditions de vie de ses citoyens à travers la réalisation des objectifs de développement durable.

Une batterie de réformes

Les ressources naturelles constituent déjà en soi un défi de gouvernance pour chaque pays, qui en recèle dans son sous-sol. Le pétrole et le gaz en particulier, en vertu de leur pouvoir énergétique et donc économique important, sont encore plus concernés par ce défi de gouvernance. Sur la base de ce principe, qui par ailleurs est une exigence démocratique, les autorités sénégalaises n’ont pas attendu l’exploitation de ces ressources pour prendre le taureau par les cornes, en mettant en branle un cadre institutionnel et réglementaire visant à garantir et encadrer la souveraineté du peuple sur ses ressources naturelles.

« Les ressources naturelles appartiennent au peuple !» Une évidence, certes, mais lorsque le Constituant l’inscrit dans la charte fondamentale qu’est la Constitution (Article 25-1), cela devient un acte majeur, qui conduit à étudier les implications institutionnelles et juridiques de la réforme constitutionnelle du 20 mars 2016 portant sur la gouvernance des ressources naturelles. La constitutionnalisation des ressources naturelles est en soi un moyen d’amélioration formelle de la gouvernance.

Exigences de transparence

La bonne gouvernance des activités pétrolières et gazières est l’interface de la bonne gouvernance des affaires publiques, de la bonne gouvernance d’entreprise et de la bonne gouvernance des industries extractives. Le principal défi du Sénégal est de mettre en place une politique pétrolière et gazière transparente et des mécanismes de réglementation et de régulations appropriés, intégrant des dispositions claires, qui garantissent notamment la transparence par la publication des contrats, entre autres, avant le début de toute exploitation des ressources pétrolières et gazières.

Lorsque le Sénégal a adhéré à la norme ITIE en octobre 2013, il n’y avait pas encore de découvertes à la faveur desquelles, un an plus tard, l’État sénégalais a voulu renforcer sa volonté de transparence à travers la mise en place du Comité national d’initiative pour la transparence dans les industries extractives (CN-ITIE) composé des services de l’État, de représentants des compagnies pétrolières et minières et des représentants des citoyens regroupés au sein de l’organisation de la société civile.

La couleur était annoncée et l’engagement était fort, car l’ITIE est une norme mondiale à laquelle 56 pays ont déjà adhéré, et initiée pour manifester la bonne gouvernance des ressources pétrolières, gazières et minières.

Cet acte implique dans tous les cas une publication de tous les contrats, avenants et transactions relatifs à la gestion des contrats pétrolier, gazier et minier. L’adhésion à cette norme comporte également l’obligation de répertorier tous les paiements effectués par les compagnies pétrolières et minières à l’Etat ou à ses démembrements, au cours d’une année fiscale.

Avec l’appui de son secrétariat permanent, le CN-ITIE Sénégal publie un rapport annuel sur la situation financière et sociale du secteur extractif et œuvre pour sa diffusion en langue nationale grâce à l’appui des organisations de la société civile.

Toujours est-il qu’à l’issue de son processus de validation entamé au mois de juillet 2017, le Conseil d’administration de l’ITIE internationale a déclaré le Sénégal, pays ayant accompli des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre de la Norme ITIE 2016.

Un statut qui constitue le niveau le plus élevé en termes de respect des exigences de la norme et qui fait du Sénégal le quatrième à l’échelle mondiale après les Philippines, la Mongolie et le Timor-Leste.

Une stratégie encadrée

Le Président de la République a créé, en Août 2016, un Comité d’Orientation Stratégique du Pétrole et du Gaz (COS-PETROGAZ) consacré à travers le décret n°2016-1542 du 03 Août 2016 qui en fixe les règles de fonctionnement. Sa mission est d’assister le Président de la République et le Gouvernement dans la définition, la supervision, l’évaluation et le contrôle de la mise en œuvre de la politique de l’Etat en matière de développement de projets pétroliers et gaziers. Sous l’autorité directe du Président de la République, le COS-PETROGAZ dirigé par un Secrétaire permanent, est composé du Premier ministre, du ministre en charge de l’Energie, du ministre de l’Industrie et des Mines, entre autres, des représentants d’institutions de la République, ainsi que d’autres structures intervenant dans le secteur de l’énergie. Une unité d’exécution (GES-Petrogaz) est également mise en place au niveau du Ministère en charge de l’Energie.

Plus tard en 2020, le Président de la République apportait des modifications dans la composition des membres du Cos PétroGaz, l’organe de coordination et de pilotage stratégique du secteur pétrolier et gazier. Un nouveau décret modifiant celui n°2016-1542 du 03 octobre 2016 introduit des innovations majeures notamment l’intégration d’un représentant de la société civile et d’un représentant de partis politiques de l’opposition dans la composition du Cos-Petrogaz.

Des codes pour optimiser les chaînes de valeur

Dans l’optique d’optimiser les profits de l’Etat dans l’exploitation des hydrocarbures, tout en préservant les intérêts des compagnies pétrolières internationales, l’État a entrepris en 2019, la réforme majeure du Code pétrolier alors en vigueur depuis 1998.

Il faut rappeler que, ce code, comme la plupart des codes en Afrique, cherchait à attirer les Investissements Directs Étrangers (IDE) en accordant des incitations fiscales importantes et des termes contractuels très favorables aux investisseurs. Ce code de 1998 avait consacré une ouverture totale du marché des investissements pétroliers, ce qui a eu comme effets, en l’absence de découvertes, une ruée des multinationales pétrolières vers le Sénégal. Au moins une vingtaine de compagnies multinationales ont conduit des opérations d’exploration dans le pays. Le Sénégal a ainsi accordé des contrats de recherches et d’exploration sur la base d’une approche « porte ouverte » (négocier en privé avec des entreprises individuelles qui ont manifesté de l’intérêt).

A la faveur des découvertes de pétrole et de gaz en 2014, «il a bien fallu adapter le code et s’inscrire au standard des pays producteurs avec comme base contractuelle, le principe de l’appel d’offres concurrentiel », rappelle Thierno Seydou Ly, Directeur général de Petrosen EP.

Ainsi la Loi 2019-03 du 1er février 2019 portant Code pétrolier qui régit désormais les contrats pétroliers au Sénégal, introduit des modifications notables par rapport à la loi pétrolière 98-05 du 08 janvier 1998.

En lieu et place de la concession, le Contrat de recherche et de partage de production (CRPP) devient ainsi le modèle contractuel. Le contrat de concession étant un contrat dans lequel l’Etat concède à un opérateur pétrolier un espace donné pour la réalisation de ses activités. Dans ce modèle, la production obtenue ainsi que les investissements réalisés sont la propriété de l’opérateur et, les seuls revenus de l’Etat sont les impôts et taxes dus par ce contribuable.

En revanche, le CRPP qui est désormais en vigueur, est un contrat de services passé entre un Etat et une société pétrolière, avec comme particularité le financement et la réalisation des opérations pétrolières qui sont confiés à cette dernière. En cas de découverte, une partie de la production ainsi que les investissements réalisés deviennent la propriété de l’Etat. A cet effet, celui-ci s’engage à rembourser les coûts engagés sur une partie de la production, la quote-part restante est ainsi partagée entre l’Etat et la société pétrolière. Ce mécanisme garantit à l’Etat de disposer de façon régulière d’une part de la production.

Par ailleurs, ce type de contrat permet à l’Etat, tout au long de l’exploitation pétrolière, d’avoir un contrôle sur les aspects d’ordre techniques, financiers, administratifs, sociaux et environnementaux. Aussi, le droit de contrôle par l’Etat peut s’exercer avant, pendant et après la conduite des opérations pétrolières.

Gaz to power

Le Sénégal, en plus de son code pétrolier, a adopté un code gazier à travers la loi numéro 2020-6 du 07 février 2020 portant code gazier.   La politique énergétique repose désormais sur une nouvelle stratégie communément appelé « Gaz to Power », en vue d’optimiser la chaine de valeur gazière. Cette stratégie s’articule autour de quatre axes :

la définition d’un cadre légal et institutionnel adapté ;

l’optimisation des sources d’approvisionnement ;

l’identification des besoins en infrastructures de réception et de transport du gaz naturel ;

la mise à niveau des infrastructures électriques et l’amélioration de la distribution électrique.

Le cadre légal et règlementaire premier axe du dispositif repose sur trois types d’instruments juridiques régissant les sous-secteurs gaziers midstream (distribution) et downstream (exploration) :

une législation primaire (nouvelle loi sur le Gaz) ;

un régime de licences (droits et obligations) ;

un corpus de codes régissant ces secteurs (le principal code est celui du réseau), fondement des accords commerciaux et opérationnels entre le transporteur et tous les utilisateurs du réseau.

Pour les besoins en infrastructures de réception et de transport du gaz naturel, notamment de Réseau de gazoducs pour le transport du gaz naturel, il a été créée le 18 novembre 2019 une société anonyme avec un capital initial de 100 millions réparti entre le Fonsis 5%, Petrosen 39%, Senelec 10% et 46% en portage.

Dans la dynamique de la stratégie de gaz to power, même un code de l’électricité a été adopté, à travers la loi N°2021-31 du 09 juillet 2021, qui vise un basculement de la production électrique nationale du fuel lourd vers le gaz naturel.

EXPLOITATION DES RESSOURCES PETROLIERES ET GAZIERES :

Un capital humain

C’est l’axe 2 du Plan Sénégal Emergent qui s’inscrit dans les priorités de l’Etat pour préparer les générations futures à l’exploitation du pétrole et du gaz.  Les revenus pétroliers et gaziers qui viendront renforcer le budget de l’Etat, notamment dans le secteur de l’éducation nationale publique sénégalaise et réaliser le taux d’achèvement de la scolarisation universelle.

Le Sénégal possède déjà l’Institut des Sciences de la Terre (IST) de l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar (UCAD) qui forme des ingénieurs géologues depuis 1981. Ainsi dans le but de rentrer dans la chaîne de valeur de l’industrie pétrolière (généralement contrôlée par les multinationales étrangères), le dispositif mis en place intègre un plan pour le développement des ressources humaines et la formation des compétences.

La création, en 2017 de l’INPG (Institut national du pétrole et du gaz) est une solution étatique, qui complète un cadre institutionnel bien défini, appelée à accompagner l’industrie naissante du pétrole et du gaz. Etablissement public à caractère industriel et commercial investi d’une mission de formation, de recherche et d’accréditation dans le domaine du pétrole et du gaz, l’Inpg est en fait une illustration de  la nécessité pour le Sénégal de se doter de ressources humaines qualifiées prêtes à prendre en charge les activités relatives à l’exploitation, la production et la gestion des ressources pétrolières et gazières.

Institut de haut niveau, INPG est en contact permanent avec les compagnies pétrolières et les meilleurs instituts pétroliers du monde, dont IIIFP School. L’INPG forme des spécialistes recrutés sur concours à un niveau Bac+4/Bac+5 et organise des sessions de mise à niveau pour les membres de l’administration qui sont impliqués dans les opérations pétrolières

Seul établissement au Sénégal habilité à certifier les diplômes d’aptitude aux métiers du pétrole et du gaz, l’Inpg qui a accueilli sa première promotion en octobre 2018, permet aux étudiants d’être opérationnels dès la fin de leur formation.

Une société nationale renforcée

Jadis dédiée à la seule promotion du bassin sédimentaire, Petrosen (Société des pétroles du Sénégal), créée en 1981, fait sa mue à la faveur des découvertes pétrolières récentes.

Sur le plan opérationnel, Petrosen a été scindée en janvier 2020 en deux filiales : Petrosen E&P (pour exploration et production) et Petrosen Aval, pour s’adapter à la nouvelle donne pétrolière au Sénégal, Petrosen E&P se concentrera sur les activités d’exploration et de production aux côtés des compagnies pétrolières étrangères, tandis que Petrosen Aval s’occupera de gérer les participations de l’État et ses activités dans le raffinage et éventuellement la distribution.

De toute évidence, l’État a pris l’option de renforcer sa présence dans le secteur à travers Petrosen qui, en 2022, a pris une participation majoritaire dans la Société Africaine de Raffinage (SAR) et détient désormais 93,5% de la raffinerie. Par ailleurs, pour le compte de l’État, Petrosen détient également 51% du Réseau gazier sénégalais (RGS) nouvellement créé. Quant aux gisements pétroliers et gaziers, Petrosen détient 20% de la partie sénégalaise de GTA et 18% de Sangomar. La société nationale détiendra également une partie des champs gaziers offshore de Yakaar-Teranga dont la décision finale d’investissement est attendue, avec la particularité que l’essentiel de la production est destiné à la consommation locale, y compris la production d’électricité.

En gros, à travers Petrosen, l’objectif est de faire du secteur pétrolier et gazier un moteur de l’industrialisation du pays pour parvenir à l’émergence.

Un contenu bien local

Le cadre juridique sénégalais s’est enrichi d’une loi visant à promouvoir l’utilisation des biens et services nationaux, ainsi que le développement de la participation de la main-d’œuvre, des technologies et des capitaux locaux dans toute la chaîne de valeur de l’industrie pétrolière et gazière. Il s’agit de la Loi 2019- 04 adoptée en janvier 2019 portant Contenu local dans le secteur des hydrocarbures et visant à permettre aux entreprises locales de mieux saisir les opportunités dans la chaîne de valeur pétro-gazière.

Longtemps négligé par les Etats africains y compris le Sénégal, qui se contentait de recevoir des redevances et des impôts et taxes, le Contenu local permet de redistribuer une partie de la manne pétrolière au secteur privé national et aux employés nationaux. En l’occurrence, le Sénégal vise un objectif de 50% de contenu local dans l’industrie pétrolière et gazière à l’horizon 2030. « Rappelons que cet objectif est fixé bien avant le début de la production, contrairement à d’autres pays producteurs africains qui ont adopté leurs Lois sur le contenu local plusieurs dizaines d’années après avoir commencé la production », souligne le Secrétaire Technique du Comité national de suivi du contenu local (CNSCL), M. Mor Ndiaye Mbaye.

S’appuyant sur les dispositions de la Loi sur le contenu local, le Comité national de suivi du contenu local (CNSCL) joue un rôle crucial dans l’évaluation des politiques de contenu local des entreprises pétrolières étrangères et de leurs sous-traitants.

Dès la mise en place d’une plate-forme en ligne centralisant les appels d’offres en biens et services, un schéma directeur du contenu local a été élaboré.

En tout état de cause, la loi enjoint à chaque compagnie et sous-traitant, à soumettre un plan de contenu local comprenant les obligations qui suivent :

employer prioritairement du personnel sénégalais

réserver des activités aux sénégalais sous un régime dit « exclusif » ;

faire appels aux banques et assureurs sénégalais, dans la limite de leurs capacités.

Un nouvel arbitre

Les réformes nécessaires à la mise en place d’un écosystème pétrolier et gazier, doivent absolument être accompagnées par un régulateur fort. C’est pourquoi, avant-même la découverte des nouvelles ressources d’hydrocarbures, l’État avait pris l’option, en 2010, de créer une Autorité de régulation du sous-secteur des hydrocarbures (Aurah) en lieu et place du Comité national des hydrocarbures (CNH).

Cette Autorité de régulation ne verra hélas jamais le jour à force de tergiversations. En revanche, la réflexion s’est poursuivie jusqu’aux découvertes en 2014. Elle a abouti à l’élargissement des compétences de la CRSE (Commission de Régulation du sous-secteur de l’Electricité), pour, dit-on, des « soucis d’optimisation ».

Une fusion de la CRSE alors dédiée à l’électricité et du Comité national des hydrocarbures fut décidée à travers la Loi n° 2021-32 portant création, organisation et attributions de la Commission de régulation du secteur de l’énergie. La CRSE devient ainsi un acteur institutionnel central du secteur énergétique au Sénégal.

En plus de l’électricité, elle est désormais chargée de réguler les activités du secteur gazier, notamment : le regroupement, la transformation, le stockage, l’importation, l’exportation, la réexportation et la fourniture de gaz sous forme liquide ou gazeuse, ainsi que les activités de transport ou de distribution de gaz naturel par canalisation d’une part, et d’autre part, de transport, de distribution de GNL et de distribution de gaz naturel comprimé.