Réforme de l’électricité au Sénégal

Par Magueye Gueye, Avocat au Barreau de Paris

En adoptant la loi n°2021-31 du 9 juillet 2021 portant création du code de l’électricité et la loi n°2021-32 de la même date, le Sénégal vient d’achever une réforme qui va bouleverser considérablement l’organisation de son secteur de l’électricité.

Le code de l’électricité introduit des changements majeurs dans le cadre juridique et institutionnel de ce secteur. Il met notamment fin au monopole de la Société nationale d’électricité du Sénégal (Senelec) sur l’achat, le transport et la vente en gros d’électricité et entérine sa restructuration avec la transformation de celle-ci en une société holding détenant des filiales autonomes et séparées pour chacune de ses activités historiques (production, transport et distribution-vente).

Se pencher sur les défis majeurs qui pèsent sur la Senelec et les autorités sénégalaises pour rendre effective cette réforme s’avère indispensable.

La marche forcée vers l’ouverture à la concurrence

Le code de l’électricité est le fruit d’une longue réforme initiée en 1998, marquée par l’échec de la tentative de privatisation de la Senelec, mais qui devait se traduire à terme par l’ouverture du marché en gros de l’électricité au Sénégal. Depuis l’adoption de la loi n°98-29 du 14 avril 1998 relative au secteur de l’électricité, seule la Senelec était habilitée à exercer une activité d’achat en gros, de transport et de vente en gros d’énergie électrique sur toute l’étendue du territoire national pour une durée fixée dans le contrat de concession liant l’État du Sénégal à sa société nationale. Initialement prévue pour une durée de 10 ans à compter du 31 mars 1999, la période d’exclusivité dont bénéficiait la Senelec a été prorogée à deux reprises et devait se terminer au 30 novembre 2020.

Si l’on admet que la Senelec s’est trouvée dans une situation juridique peu confortable en raison de l’expiration de l’échéance du 30 novembre 2020, il faut bien convenir que la réforme du secteur devenait urgente. Aussi, en adoptant le code de l’électricité, le législateur sénégalais a octroyé à la Senelec le bénéfice d’une nouvelle période d’exclusivité tout en lui imposant une marche forcée avec un calendrier précis pour réaliser les actions devant permettre d’aboutir à la fin du monopole de l’entreprise publique.

Des défis majeurs et un calendrier (trop) ambitieux

La réussite de l’ouverture du marché d’achat en gros d’énergie électrique dépendra principalement de la capacité de la Senelec à réaliser, avec le soutien des autorités sénégalaises, l’ensemble des actions requises pendant la nouvelle période d’exclusivité qui se termine en février 2024. Les défis sont majeurs et le calendrier ambitieux.

L’article 82 du code de l’électricité dispose que la Senelec doit finaliser la séparation comptable de ses activités dans un délai de 12 mois à compter du mois d’août 2021. De plus, il est prévu que les modalités techniques définies avec l’Etat du Sénégal permettant l’accès effectif des tiers au réseau soient mises en oeuvre dans un délai maximum de 30 mois. Enfin, la séparation fonctionnelle par la création d’une société holding et de trois filiales (production, transport et distribution-vente) doit être finalisée dans un délai maximum de 30 mois.

La transformation de la Senelec en une société holding détenant des filiales pour chacune de ses activités historiques suppose de résoudre les difficultés liées à la définition des actifs et passifs à affecter à chacune des filiales. Il est intéressant de noter que la loi de 1998 imposait déjà à la Senelec de tenir une comptabilité séparée entre ces trois activités historiques. Cette séparation comptable devait également être suivie de la filialisation desdites activités dans un délai de 8 ans. Au regard de l’ampleur des tâches et du retard observé jusqu’ici dans leur mise en oeuvre, le calendrier pour finaliser la restructuration de la Senelec semble particulièrement ambitieux.

En sus du travail d’audit financier et physique requis, les modalités et le calendrier de transfert des contrats d’achat d’électricité liant actuellement la Senelec avec les producteurs indépendants restent à définir. La future filiale de distribution-vente devrait notamment reprendre les obligations de paiement prévues dans les contrats d’achat d’électricité existants. Les modalités de livraison de l’énergie initialement prévues dans ces contrats devraient être transférées dans une convention de raccordement passée entre chaque producteur indépendant et la future filiale en charge du transport (ou le futur délégataire de ce service public), ceci en conformité avec le futur code de réseau devant être adopté par le Sénégal.

En tout état de cause, les contrats d’achat d’électricité en cours d’exécution devront faire l’objet d’avenants et il faut s’attendre à ce que les producteurs indépendants demandent à la future holding nationale et à l’Etat du Sénégal de donner les garanties nécessaires pour l’ensemble des obligations qui seraient reprises par les futures filiales de transport et de distribution-vente. A ce jour, il n’est pas certain que ces négociations pourront être finalisées dans le délai fixé par le législateur sénégalais.

Une attention particulière devra être portée sur la solidité financière de la future société de distribution-vente filiale de la Senelec pour limiter les risques de défauts sur la chaine de paiement dans le secteur.

Cette future société devra aussi disposer d’une réelle capacité opérationnelle afin de garantir la performance globale du secteur, une défaillance opérationnelle du réseau de distribution étant susceptible d’empêcher l’arrivée de l’énergie électrique chez les usagers finaux alors même que cette énergie est disponible. D’autant plus que l’on observe que dans la majorité des contrats d’achat d’énergie électrique conclus entre la Senelec et les producteurs indépendants, les risques résultant de défaillance du réseau de distribution sont actuellement supportés par la Senelec.

Les modalités de définition des tarifs d’accès au réseau constituent également un élément majeur dans le cadre de l’ouverture du marché de gros de l’électricité.

Ces tarifs devraient refléter les conclusions des travaux sur la séparation comptable et la détermination des coûts propres à l’activité de transport. Il sera également important que la définition des tarifs d’accès au réseau s’effectue selon une approche permettant d’inciter le futur gestionnaire du réseau à réduire les coûts. Des approches du type cost plus devraient être évitées.

Si les défis à relever demeurent très importants, l’adoption du code de l’électricité démontre d’une réelle volonté du Sénégal à réformer son secteur de l’électricité même si le calendrier imposé par le législateur sénégalais reste sans doute trop ambitieux au regard des tâches restant à accomplir.

« Plus grand est l’obstacle, et plus grande est la gloire de le surmonter ». Les autorités sénégalaises doivent désormais concrétiser cette réforme en mobilisant les ressources humaines et financières à la hauteur des enjeux de ce secteur pour l’émergence économique et sociale du pays.

Un effort particulier devra également être déployé pour permettre l’acceptabilité de cette réforme par le personnel de la Senelec et les différents syndicats du secteur. L’histoire a déjà montré, en particulier au Sénégal, le rôle clé de ces acteurs dans la réussite des réformes initiées dans ce secteur.

Le succès de cette réforme permettra indéniablement au Sénégal de disposer d’un cadre juridique opérationnel et attractif pour les investisseurs privés désirant intégrer le segment historique de la production d’électricité ou développer de nouvelles offres au profit des grands consommateurs industriels ou miniers sénégalais.